Reakcije na trenutnu političku krizu u Bosni i Hercegovini moraju uslijediti isključivo unutar institucija Bosne i Hercegovine. Svaka aktivnost koja vaninstitucionalno pristupa uočenim anomalijama ili pokušava po modelu zastupanja konstitutivnih naroda dogovarati pravna i politička rješenja, što se podstiče iz susjedstva, iz SAD-a i dijelom iz EU-a, kontraproduktivna je i neustavna, rekao prof. dr. jur. habil Edin Šarčević, u intervjuu za Anadolu Agency (AA).
Prof. dr. jur. habil Edin Šarčević je profesor na pravnom fakultetu u Leipzigu i direktor Centra za javno pravo. Završio je studij pravnih nauka u Sarajevu (1981), stekao zvanje magistra pravne nauke u Beogradu (1988) i doktora prava u Saarbruckenu (1992), habilitaciju za područje državnog prava, opšte teorije države, međunarodnog i evropskog prava u Leipzigu (1999/2002). Član je Međunarodnog udruženja za pravnu i socijalnu filozofiju (IVR), Udruženja njemačkih profesora ustavnog prava (VDStRL) i Akademije nauka i umjetnosti Bosne i Hercegovine (ANUBiH). Djeluje u području državnog i ustavnog prava, evropskog prava, međunarodnog javnog prava, opšte teorije države i prava. Autor je više knjiga, među kojima je i "Ustav iz nužde. Konsolidacija ustavnog prava Bosne i Hercegovine".
AA: U Bosni i Hercegovini trenutno je na sceni politička kriza koja nije zabilježena od potpisivanja Daytona. Kako to komentarišete?
Šarčević: Dejtonski sporazum je uspostavio antinomičan ustavni sistem koji u kombinaciji sa velikodržavnim politikama neprestano generira konflikte i krize. Historija dejtonske ustavnosti je hronološko redanje političkih kriza. Ko se sjeća reakcija na presude ratnim zločincima, reakcija na odluke Ustavnog suda BiH, tegeltizacije pravosuđa ili blokada zakonodavnih procedura, sjetit će se da je svaka po sebi predstavljana kao nezabilježena – to neće biti posebnost ni ove.
AA: Član Predsjedništva BiH Milorad Dodik ovih dana je više puta najavio da će u roku od pola godine proglasiti nezavisnost Republike Srpske (RS), ukoliko se tom bosanskohercegovačkom entitetu „ne vrate nadležnosti“. Ovo se odnosi na povlačenje saglasnosti za formiranje Oružanih snaga BiH, Visokog sudskog i tužilačkog vijeća (VSTV) i drugih državnih institucija. Jedan takav korak je već napravljen, Narodna skupština RS-a je usvojila zakon o lijekovima i medicinskim sredstvima Republike Srpske. Imaju li ovakvi koraci pravno utemeljenje?
Šarčević: Svaki od navedenih koraka je ilustracija političkog divljanja – naravno da ne postoji pravno utemeljenje ni za jednu od najavljenih mjera. Jer, u pravnom smislu ne može biti ni govora, primjerice o osamostaljenju RS-a. Ovdje se, zapravo, ne radi o pravnom pitanju. Pravne pozicije su inače jasne: Srbi su samo kao narod, a ne kao entitet, subjekt prava na samoopredjeljenje. Oni su kao narod, zajedno sa drugim narodima i ostalim, iscrpili ovo pravo uspostavljanjem ustavnog sistema koji, između ostalog, počiva na konstitutivnosti Srba. Republika Srpska u ustavnom statusu nije entitet koji je u vlasništvu srpskog naroda, tako da se taj teritorij ne može ni odvajati odlukom jednog naroda ili jednog njegovog dijela. Sve su nadležnosti prenesene na Bosnu i Hercegovinu na ustavan način i one se ne mogu ukidati ili "vraćati" jednostranom odlukom jedne političke partije ili grupe srodnih partija.
Što se tiče takozvanog povlačenja saglasnosti za različita institucionalna rješenja, svako od njih bi predstavljalo zaseban pravni problem. Kod formiranja Oružanih snaga BiH, zadržao bih se, primjera radi, samo na njima, treba imati na umu da je u tu svrhu Parlamentarna skupština BiH donijela odgovarajući zakon. Nadležnost za njegovo donošenje na državnom nivou, to također treba znati, utemeljena je i na osnovu prenosa nadležnosti, ali i kao izraz potrebe očuvanja suvereniteta i teritorijalnog integriteta BiH. Riječ je, dakle, o dodatnoj nadležnosti koju država na osnovu izričitog ustavnog ovlaštenja preuzima jednostrano kako bi regulirala pitanja koja se tiču očuvanja suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine. Odbrana i oružane snage u eminentnom smislu ulaze u ovo područje i predmet su isključive državne nadležnosti – kako je to primjerice i utvrđeno u preambuli zakona isticanjem ustavnih odredbi koje zasnivaju ovu nadležnost. Prema tome, političari SNSD-a i srodnih stranaka nemaju nikakve pravne argumente za takozvano vraćanje nadležnosti, naprimjer za područje oružanih snaga, ali imaju argument sile i faktičke moći. Na njih se i oslanjaju. Što se tiče zakonodavnih aktivnosti NSRS-a, mislim da ona u tipičnim spornim konstelacijama djeluje kao sverspski sabor, a ne kao parlament političkih stranaka i konstitutivnih naroda – ona u tom smislu falsificira ustavnopravne činjenice i podržava politiku koja stoji izvan prava. No, takve su realne konstelacije u raspodjeli političkih snaga u ovom entitetu. Nesrbi su i institucionalno i populaciono beznačajni, realno uzev, i politički nesposobni.
Falsificiranje i izigravanje ustavno-pravnog poretka
AA: Može li se govoriti o opasnosti po ustavno-pravni poredak BiH?
Šarčević: Opasnost po ustavni poredak, o kojoj me pitate, ne dolazi iz pravnog sistema, nego iz političke prakse koja ga falsificira, izigrava i krši. U tom smislu ga treba i testirati kako bi se provjerila njegova izdržljivost. Jedini način je da entitetske partije i nacionalističke snage, kojih ne manjka, pokušaju realizirati proklamirano otcjepljenje ili osamostaljenje. Ponavljam, to je po svim osnovama neustavno i u suprotnosti s međunarodnim standardima, ali se samo tako može utvrditi koliko su zaista opasni po ustavni poredak BiH. Hoću da kažem da uspostavljanje srpske države od entiteta, koji je samo imenovan po Srbima, ne zavisi od prava nego od efektivne snage i spremnosti da se dugotrajnim nasiljem ovaj teoritorij održava u statusu srpski kontroliranog posjeda na kojem će se suspendirati ustavni poredak BiH. Moja je procjena da su trenutno prilike idealne i da srpske političke partije, ako već imaju planove, moraju započeti sa njihovom realizacijom i testirati vlastitu snagu. Danas im na ruku ide politika susjeda, korumpirana struktura samoproglašenih čuvara BiH i sve što razumijevamo pod pojmom međunarodne zajednice. Bitno je uočiti da međunarodna zajednica, ma šta to značilo, Bosnu i Hercegovinu nije ni razumijevala, ni ozbiljno tretirala kao mjesto u kojem treba uspostaviti standarde vladavine prava, nego kao mjesto koje ima potencijal da ugrozi stabilnost i sigurnost regiona i Evrope. Bosna se u tom smislu rješava kao sigurnosno pitanje, a ne kao problem vladavine prava i pravde. Strani medijatori i njihove države će i danas "progutati" svako rješenje kako bi se zadržao provizorij sigurnosti. Pravda je ovdje žrtva mira.
AA: Ukoliko Dodik nastavi s ovim aktivnostima, a u svakom javnom nastupu to i najavljuje, šta možemo očekivati kada je riječ o ustavno-pravnom poretku BiH?
Šarčević: Odgovor je, koliko banalan, toliko i tačan: možete, prema mom mišljenju, očekivati upravo to što vam se i najavljuje. Sporan je samo izbor najpogodnijeg termina.
AA: Ko i na koji način treba reagovati u ovakvoj situaciji?
Šarčević: Reakcije moraju uslijediti isključivo unutar institucija Bosne i Hercegovine. Svaka aktivnost koja vaninstitucionalno pristupa uočenim anomalijama ili pokušava po modelu zastupanja konstitutivnih naroda dogovarati pravna i politička rješenja, što se podstiče iz susjedstva, iz SAD-a i dijelom iz EU-a, kontraproduktivna je i neustavna. To je obnavljanje politika sa početka '90-ih. One su uvele BiH u politički haos i rat. Podsjetio bih da su takve politike Bosnu i Hercegovinu dovele na visoko mjesto najkorumpiranijih država i da su osigurale enormne privilegije samozvanim predstavnicima naroda. Oni se neće dobrovoljno odreći ove pozicije. Tužilaštvima i sudovima pripada posebna uloga. Ovo je njihov zadatak, budući da je podrivanje ustavnog poretka kažnjivo krivično djelo.
AA: Zvaničnici i pravnici iz entiteta RS stava su da „Ustav BiH nijednom odredbom ne zabranjuje povlačenje iz sporazuma o prenosu nadležnosti“.
Šarčević: Tačno je jedino da Aneks 4 ne govori ništa o povlačenju, kao što ništa ne govori ni o nizu akcesornih pitanja o sporazumnom prenosu nadležnosti, npr. ko su strane potpisnice sporazuma, da li je stranka država i ako jeste u kom svojstvu, ko u ime entiteta izjavljuje saglasnost, kakav je status kantona u Federaciji i da li oba federalna doma moraju dati saglasnost na sporazum, kakva su prava kantona kada se prenose njihove isključive nadležnosti i tako dalje. Sve to, ipak, ne znači da nema ustavno zasnovanog odogovora. Za takav odgovor se korisno podsjetiti da ne postoji, ponavljam, ne postoji pisani ili nepisani ustavni propis, dakle ustavni osnov, prema kojem bi se nadležnosti Bosne i Hercegovine, kako je to je konačno utvrdio i Ustavni sud BiH, mogle prenositi na institucije entiteta. Također, ne postoje privremene ili iznajmljene nadležnosti koje bi se po isteku nekog vremena ili uslova mogle ili morale vraćati. Iz tog jednostvanog nalaza slijedi da se nadležnosti, jednom uspostavljene, ne mogu na ustavan način prenijeti ili, kako kažete, vratiti sa Bosne i Hercegovine na entitet. Ovakvo stajalište od 2008. godine dijeli i Ured visokog predstavnika u BiH koji smatra da je upitna mogućnost jednostranog raskidanja sporazuma o prenosu nadležnosti koji je prethodno donesen demokratskim pristankom zakonodavnih tijela oba entiteta. Budući da su entiteti postigli dva sporazuma o prenosu nadležnosti, jedan za područje indirektnog oporezivanja, kao djelimični, i drugi za područje odbrane, i to kao potpuni prenos nadležnosti, povlačenje iz sporazuma se mora cijeniti s obzirom na značaj koji ono ima za očuvanja suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine. Odbrana i vojne snage u tom smislu stoje u funkciji državnog suvereniteta koji podrazumijeva raspoloživost oružanih snaga za uspostavljanje efektivne vlasti na državnom teritoriju. To je nadležnost države i ona je nakon sporazuma o prenosu nadležnosti za područje odbrane, regulativom koja je uslijedila, konstituirana kao isključiva nadležnost države u formi dodatne nadležnosti. Takva nadležnost se, prema tome, ne može ni prenositi niti vraćati na entitete, jer njen predmet više nije entitetski. Sama odluka nekog entitetskog tijela o raskidu sporazuma ne bi proizvodila nikakve pravne posljedice jer bi bila bespredmetna. O tome sam već nešto rekao, dakle, predmet na koji bi se odnosila takva odluka u smislu entitetske nadležnosti više ne postoji.
Političari ne smiju dovoditi u pitanje odluke ustavnih sudova
AA: Svjedoci smo takođe da političari tvrde da „ono što je tumačenje Ustavnog suda ne piše u Ustavu BiH“, odluke Ustavnog suda često komentarišu neprimjerenim rječnikom, javno ih osporavaju i čak pozivaju na njihovo nepoštovanje. Da li je dopušten ovakav odnos prema Ustavnom sudu?
Šarčević: Odnos političara i zvaničnika prema Ustavnom sudu BiH je tema za sebe. U elementarna pravila savremenog parlamentarizma ulazi zahtjev da se odluke Ustavnog suda provode bez komentara koji na bilo koji način dovode u pitanje njihovu tačnost, pravednost i osnovanost. To je čak i izričita ustavna naredba u BiH. U državama koje su osigurale kulturu političkog dijaloga, analizom i kritičkim raščlanjenjem odluka Ustavnog suda se mogu baviti pravna znanost i srodne discipline. Upravo je nepodnošljivo i u elementarnom smislu je politički primitivno sa govornica slati poruke o ustavnosti određenih akata ili vrednovati odluke Ustavnog suda kao političke, izdajničke, neprijateljske, protivne jednom narodu i sl. Istakao bih da je isključivo Ustavni sud pozvan da utvrđuje šta je ustavno u BiH, to nikako nisu političke partije ili njihovi glasnogovornici. Uz to, političari i zvaničnici ne smiju svojim komentarima dovoditi u pitanje odluke ustavnih sudova. Ne znam da li je u BiH zabranjena ovakva praksa, no za njenu zabranu nije ni potreban konkretan propis, ona slijedi iz općih uzusa pravnodržavnog sistema i iz političke kulture parlamentarizma. Naravno, od divlje politike ne možemo očekivati civiliziran odnos prema sudovima, posebno ako oni ne sude u skladu sa potrebama političkih aktera.
AA: Od političkih lidera u BiH očekuje se do kraja godine i izmjena Izbornog zakona BiH, odnosno usklađivanje sa presudama Evropskog suda za ljudska prava i presudom Ustavnog suda BiH. Sudeći po stavovima političkih stranaka u BiH, daleko su od dogovora. Da li je, i na koji način, moguće istovremeno zadovoljiti prava konstitutivnih naroda u BiH i ukinuti svaku vrstu diskriminacije?
Šarčević: Postoji jako puno prohodnih, pravednih i jednostavnih modela. U najjednostavnijoj formi oba se principa mogu osigurati dvodomim parlamentom. Jedan dom mora predstavljati državu kao cjelinu i biti uspostavljen prema građanskom principu, dakle, opšte izborno pravo i glasanje za političke partije koje konkuriraju na tržištu političkih ideja. Drugi dom kao predstavništvo konstitutivnih i nekonstitutivnih naroda sa zakonodavnim vetom na ograničen i unaprijed određen krug pitanja. Naravno, sve to zahtijeva jačanje građanskog principa i slabljenje etno-narodnjačkog predstavljanja u političkom sistemu. Takav sistem bi uspostavljao uslove za efektivnu kontrolu svih oblika političke korupcije i zloupotreba. O prednostima bi se moglo govoriti do u nedogled. Upravo to ne smiju dopustiti samozvani predstavnici naroda. Jer, uklanjanje sistema koji insistira na legitimnim narodnim predstavnicima može značiti i njihov kraj, kao i kraj lagodnog života u novim uslovima. Pitanje je da li bi mnogi od njih mogli biti portiri u institucijama koje danas vode, nadziru i kontroliraju do u detalje.
