Bosna i Hercegovina je nadaleko poznata kao “složena država" koja se bori da napreduje ka pristupanju EU zbog unutrašnjih podjela. Više od 25 godina nakon završetka rata, čini se da zemlja ostaje zaglavljena u tranziciji. Nedavno su konkretizirani zahtjevi za otcjepljenje Republike Srpske (RS), pokrenuta je kriza oko Ustavnog suda, a visoki predstavnik međunarodne zajednice ponovo se aktivirao nametanjem zakona kroz međunarodne dekret .
Uprkos pogoršanju političke situacije, BiH je dobila status kandidata za članstvo u EU u decembru 2022. godine zbog novog geopolitičkog značaja procesa proširenja nakon ruskog rata protiv Ukrajine. Dana 22. augusta 2023., stranački lideri zaključili su politički sporazum kojim se obećava usvajanje velikih zakonodavnih reformi neophodnih za pripremu pristupanja EU. Krajem augusta usvojen je Predlog izmena i dopuna Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću koji je bio na stolu više od 10 godina.
Usred ovih dinamičnih razvoja, presuda Evropskog suda za ljudska prava (ECHR) mogla bi izazvati tenzije, ako ne i otvaranje Pandorine kutije: Nakon niza prethodnih presuda slične vrste, 29. augusta 2023. ECHR je objavio svoju presudu u predmetu Kovačević protiv Bosne i Hercegovine (predstavka br. 43651/22). Sud je utvrdio da je "sadašnji politički sistem učinio etnička razmatranja i/ili zastupljenost relevantnijim od političkih, ekonomskih, socijalnih, filozofskih i drugih razmatranja i na taj način pojačao etničke podjele u zemlji i potkopao demokratski karakter izbora". (stav 56) Sud je također kritizirao da su 'konstitutivni narodi' (Bošnjaci, Hrvati i Srbi) očigledno uživali privilegiran položaj u sadašnjem političkom sistemu. (stav 61). Još jednom, presuda potvrđuje da su trenutni ustavni aranžmani manjkavi i instrumentalni i naglašava potrebu za ustavnom reformom.
"Složena država": kombinacija teritorijalnih i etničkih elemenata
O demokratskim slabostima sadašnjeg Ustava BiH već je raspravljala Venecijanska komisija u svom Mišljenju o ustavnoj situaciji u BiH (2005.). Ukazujući na porijeklo ustavnog okvira sa njegovim instrumentalnim karakterom i njegovim demokratskim deficitom, Komisija je napomenula: "Ustav Države Bosne i Hercegovine dogovoren je u Daytonu kao Aneks IV Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, parafiran u Daytonu 21. novembra 1995. godine i potpisan u Parizu 14. decembra 1995. godine. Zbog toga što je dio mirovnog sporazuma, Ustav je sačinjen i usvojen bez uključivanja građana BiH i bez primjene procedura koje su mogle pružiti demokratski legitimitet".
Za zamrzavanje situacije na kraju rata, dvije postojeće jedinice, Republika Srpska (RS) i Federacija BiH (FBiH), potvrđene su kao entiteti BiH, sa 49% i 51% teritorije, respektivno ( nema pobjednika, nema gubitnika u ratu), i 1/3 i 2/3 stanovništva. Kao rezultat toga, Ustav je ostavio većinu ovlasti dvama entitetima. Izuzetno slabe ovlasti države BiH ojačane su tek kasnije, pod znatnim pritiskom međunarodne zajednice. Pored ovog složenog (kon)federalnog uređenja, Bošnjaci, Srbi i Hrvati – tri dominantne grupe – nazivani su "konstitutivnim narodima" i dobili su široke institucionalne garancije, za razliku od "Ostalih i građana", tj. manjinama ili onima koji se ne izjašnjavaju o pripadnosti. Međutim, ljudi mogu odlučiti o vlastitoj (ne)pripadnosti jednoj ili drugoj etničkoj kategoriji bez ikakvih objektivnih kriterija kao što su jezik ili vjera.
Na državnom nivou uvedeni su aranžmani podjele vlasti koji su otežavali donošenje odluka protiv volje predstavnika bilo kojeg konstitutivnog naroda. Osnovano je kolektivno Predsjedništvo od tri člana, sa Srbinom iz RS i Bošnjakom i Hrvatom iz Federacije (čl. V Ustava BiH). Dom naroda je osnovan kao drugi dom sa 15 članova (5 članova za svaki konstitutivni narod; čl. IV § 1 Ustava BiH), a uveden je veto u formi vitalnog interesa za sva tri konstitutivna naroda uz entitetski veto (čl. IV § 3. Ustava BiH). Dom naroda na državnom nivou u potpunosti učestvuje u zakonodavnoj proceduri na državnom nivou, ali njegove članove biraju entitetski parlamenti (srpski iz RS i bošnjački i hrvatski članovi iz Federacije). Nasuprot tome, nikakvi uporedivi etnički zahtjevi se ne odnose na prvi dom Parlamentarne skupštine - Predstavnički dom.
Cilj ovog složenog kompromisa bio je okončanje rata kroz garanciju statusa quo. Međutim, privilegovani položaj konstitutivnih naroda u konsocijacijskom sistemu i potreba za politikom zasnovanom na konsenzusu često blokiraju funkcioniranje institucija. Kontinuirana podrška etnonacionalističkim partijama učvršćuje podjele u institucionalnoj sferi, omogućavajući velikim partijama iz svake grupe da kontroliraju situaciju što je de facto "etnički kartel".
Slučaj: etnička zastupljenost naspram efektivnog političkog učešća svih građana
U nizu prethodnih predmeta (počevši od Sejdić i Finci protiv BiH 2009.), ECHR je morao odlučivati o pravu glasa pojedinaca koji se ne izjašnjavaju kao Bošnjaci, Hrvati ili Srbi ili koji borave na pogrešnom mjestu za parlamentarne i predsjedničke izbore na državnom nivou. U tim slučajevima, međutim, podnosioci predstavke su bili potencijalni kandidati i uspješno su se žalili na ograničenja njihovog prava da se kandiduju na izborima.
Trenutni slučaj se tiče zakonodavnih izbora za Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i predsjedničkih izbora na državnom nivou održanih u oktobru 2022. Centralno pitanje je pritužba da je kombinacija teritorijalnih i etničkih zahtjeva onemogućila podnosioca zahtjeva da glasa za kandidate po svom izboru na tim izborima, navodno ograničavajući njegovo aktivno pravo glasa ustavnim odredbama.
Podnosilac prijave Slaven Kovačević je državljanin BiH, rođen 1972. godine. Politolog je i savjetnik člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine i ne izjašnjava se o pripadnosti nijednoj etničkoj grupi. Živeći u Sarajevu, odnosno u FBiH, mogao je glasati samo za bošnjačke i hrvatske kandidate koji se kandiduju na izborima u Federaciji, što ga je spriječilo da glasa za kandidate koji su najbolje zastupali njegove političke stavove, ali su se kandidirali na izborima u drugom entitetu i/ili su bili iz drugačijeg etničkog porekla.
Zbog svojih aranžmana o podjeli vlasti sa privilegovanim položajem tri "konstitutivna naroda", podnosilac predstavke Bosnu i Hercegovinu smatra "etnokratijom", a ne istinskom demokratijom. Sud podsjeća na porijeklo ovih aranžmana (stav 6. i 7.):
"Potpuno svjesni da su ovi aranžmani najvjerovatnije u sukobu sa ljudskim pravima, međunarodni posrednici su smatrali da je posebno važno da Ustav postane dinamičan instrument i da se predvidi njihovo moguće povlačenje".
Kao protivteža, art. II stav 2 Ustava predviđa da prava i slobode pojedinca iz Konvencije i njenih protokola imaju "prioritet nad svim drugim zakonima". Ova odredba je centralna za direktnu primjenu, kao i supremaciju međunarodnog kataloga ljudskih prava u odnosu na domaće ustavno pravo. On takođe kompenzira demokratski deficit Ustava povezujući ga sa međunarodnim standardima i vrijednostima.
